viernes, 24 de octubre de 2008

LA PLANIFICACIÓN Y EL PRESUPUESTO EN EL SECTOR PÚBLICO VENEZOLANO

Es necesario, en este planteamiento hacer referencia a la voluntad del Estado de aplicar la Planificación Estratégica y Democracia Participativa según lo dispuesto en nuestra carta Magna en su artículo 299, que reza textualmente: “El régimen socioeconómico de la República Bolivariana de Venezuela se fundamenta en los principios de justicia social, democratización, eficiencia, libre competencia, protección del ambiente, productividad y solidaridad, a los fines de asegurar el desarrollo humano integral y una existencia digna y provechosa para la colectividad. El Estado conjuntamente con la iniciativa privada promoverá el desarrollo armónico de la economía nacional con el fin de generar fuentes de trabajo, alto valor agregado nacional, elevar el nivel de vida de la población y fortalecer la soberanía económica del país, garantizando la seguridad jurídica, solidez, dinamismo, sustentabilidad, permanencia y equidad del crecimiento de la economía, para garantizar una justa distribución de la riqueza mediante una planificación estratégica, democrática, participativa y de consulta abierta.”

Esta disposición constitucional exige al Estado la búsqueda de iniciativas privadas a la práctica de la planificación estratégica referente a la Democracia y a la participación. Si bien es cierto la Ley Orgánica de Planificación en su artículo 58 dispone: “Se entiende por participación social, el derecho que tienen los sectores sociales de estar debidamente informados, de elaborar propuestas, de identificar prioridades y de recomendar formas de participación que incidan en la construcción, viabilidad y perfectibilidad de la planificación”.

En este sentido pudiéramos hablar de una planificación operacional, que puede ser de corto o mediano plazo, para varios objetivos o para una sola actividad, estableciéndonos claramente lo que vamos a hacer, el orden en que lo haremos, las responsabilidades que cada uno tendremos, los recursos que necesitaremos para hacerlo y el tiempo en que debemos cumplirlo.

Para esto es necesario hacernos las siguientes preguntas:
¿Qué se va a hacer?
¿Por qué se hará?
¿Cuándo se hará cada actividad y en qué orden? Y
¿Con qué recursos humanos y materiales se realizará?

En esta planificación tendremos como referencia un objetivo general del que se disgregarán aquellos objetivos específicos que nos permitan lograr la meta planteada en el objetivo general, en el sector público encontraremos la planificación a corto, mediano y largo plazo, a través de instrumentos en los que mencionaremos los Planes Operativos Anuales (POA), estos planes son a corto plazo los cuales deben lograrse en un lapso de un año, los de mediano plazo aquellos que se ejecutaran en un tiempo no mayor a 6 años, llamado Plan Nacional de Desarrollo y finalmente los planes a largo plazo que son aquellos que requieren para su logro un tiempo mayor a 6 años, los hoy llamados Líneas Generales del Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación. La Planificación debe contemplar escenarios para ámbitos nacionales, regionales, estadales, municipales y locales.

La relación entre el presupuesto y la planificación según Villegas (1992: 789) lo define señalando que “...el presupuesto es un acto de gobierno mediante el cual se prevén los ingresos y gastos estatales y se autorizan estos últimos para un período futuro determinado, que generalmente es de un año”. Es decir, el presupuesto constituye un instrumento (materializado en un documento) que refleja la autorización de los montos de gasto público que serán ejecutados en un año, y la estimación de los ingresos que se recaudarán para cubrir tales montos.

La estimación de los ingresos y gastos reflejados en el presupuesto obedece a una política de gobierno, no son montos que surgen sin razón de ser, persiguen el logro de un conjunto de finalidades. De allí la relación entre planificación y presupuesto, ya que mediante la planificación los órganos del Estado definen sus objetivos, políticas y acciones para un período determinado, y el presupuesto sirve como instrumento a este proceso de planificación al estimar los montos que serán necesarios ejecutar para llevar esas acciones a la práctica, y programar la obtención de los recursos necesarios. Mientras más estrecha sea esta relación entre planificación y formulación presupuestaria, mayor será la probabilidad de que un gobierno logre los objetivos deseados.

De la naturaleza jurídica del presupuesto se infiere que solo pueden ser ejecutados aquellos gastos que han sido incluidos en la ley presupuestaria, por el concepto y monto que en ella se señala. Aquellos gastos que no se encuentren contemplados en esta ley no pueden ser erogados del Tesoro, a menos que sean autorizados por el Poder Legislativo como una adición al presupuesto inicial; estas adiciones al presupuesto se conocen comúnmente con el nombre de créditos adicionales, y pueden ser solicitadas por el Poder Ejecutivo mientras se ejecuta el presupuesto ya aprobado, justificando su necesidad e indicando de donde provendrán los recursos necesarios para financiarlos.

Para el logro de los objetivos y metas planteados es necesario contar con un presupuesto que nos permita alcanzar lo planificado, de esta manera comenzaríamos hablando del presupuesto público venezolano, una vez que los órganos de gobierno del Estado logran planificar objetivos (a corto, mediano y largo plazo) y diseñar estrategias y acciones para lograrlos, es necesario obtener los recursos que permitirán llevar a cabo lo planificado. En el corto plazo, generalmente un año, se planifican financieramente las acciones a ejecutar (gasto) y los ingresos permitirán su ejecución a través del presupuesto. Con respecto a este tema la Asociación Venezolana de Presupuesto Público señala que la necesidad de proporcionar reformas en la estructura de la administración pública, surgió de igual modo, el imperativo de introducir reformas en la estructura de sistema presupuestario, por cuento el apego a las formas tradicionales de formulación y ejecución del presupuesto en función a las “cosas que un gobierno adquiere”, debía dar paso a un presupuesto moderno que hiciese énfasis en los resultados en términos de objetivos por alcanzar. Por consiguiente, el establecimiento de un sistema de presupuestos por programas y actividades supone una transformación progresiva de la organización financiera, comenzando por las oficinas encargadas de la formulación del presupuesto. Entonces se pudiera decir que el presupuesto debe ser planificado como parte del proceso general de programación del desarrollo económico de la nación. El proceso presupuestario está determinado por el diagnóstico de la situación socio-económica nacional y por aspectos coyunturales no siempre previsibles en los planes. Es decir, el presupuesto tiende a ser (o debería ser) el aspecto central en la presentación e instrumentación de la política económica de cualquier gobierno. La programación presupuestaria, orientada por la planificación de mediano plazo o la operativa anual, debería sustituir el régimen de improvisaciones en la formulación de los presupuestos.

Es importante señalar que todos los presupuestos son planes, pero no todos los planes son presupuestos. El interés del presupuesto reside en el contenido del plan operativo anual, de los programas que se van a incluir y de los recursos (financieros, humanos y materiales) que son necesarios para poner en práctica los programas. Esto luce muy bien en el plano teórico, pero la realidad ha demostrado que los presupuestos del gobierno central y la administración descentralizada del país siempre han estado de espaldas de los llamados planes nacionales de desarrollo.

Actualmente hablamos del Presupuesto por Proyectos el cual es un instrumento para asignar y distribuir los recursos públicos a través de proyectos, a los entes u organismos nacionales, estadales y municipales en función de las políticas y objetivos estratégicos de la Nación, expresados en los respectivos Planes Anuales; además coordinar, controlar y evaluar su ejecución.

Su basamento legal lo encontramos en el Artículo 2 del Reglamento N° 1 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público: Sobre el sistema presupuestario, que establece: “Los órganos y entes sujetos a la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, formularán y aplicarán la técnica de elaboración del presupuesto por Proyectos y Acciones Centralizadas, entendidas estas como las categorías presupuestarias de mayor nivel y por acciones especificas como categorías de menor nivel. Esta técnica se aplicará en las restantes etapas o fases del proceso presupuestario, de conformidad con las instrucciones que al efecto dicte la Oficina Nacional de Presupuesto, la cual podrá crear de oficio o autorizar a solicitud de los órganos o entes, categorías presupuestarias equivalentes a las señaladas en este artículo.”

El Presupuesto por Proyecto proporciona una mejor y mayor vinculación Plan–Presupuesto:
• Simplifica la estructura presupuestaria.
• Permite visualizar y analizar las variables requeridas para la toma de decisión en todas las etapas del proceso presupuestario.
• Facilita la gestión pública en función de las políticas y objetivos estratégicos de la Nación.
• Permite una mejor evaluación y control del presupuesto.
• Concibe al proyecto como el punto focal del proceso presupuestario a fin de satisfacer las necesidades de la colectividad.

La concepción de contar con instrumentos orientadores y de operación plantea la demanda de un nuevo tipo de gobierno, de empresa privada, de instituciones y de sociedad civil y sin duda de un nuevo individuo con una conciencia diferente. En este sentido es lógico el apresuramiento para encontrar las formulas mágicas adecuadas para que tales requerimientos se cumplan.
Lógicamente que en una economía tan vulnerable como la nuestra, se producen efectos en la economía que se cuantifican con algunas variables macroeconómicas, tales como:
· La demanda efectiva pública y la demanda agregada interna de origen fiscal, para cuantificar el efecto del presupuesto sobre la demanda de la economía.
· El gasto interno neto, permite determinar el gasto público financiado con recursos externos.
· El producto interno bruto del sector público, como valor agregado a la producción de los respectivos niveles institucionales e instrumento de medida de los efectos de la actividad productiva pública.

Si bien es cierto todo esto, también podemos decir que el conocimiento de estos contenidos es todavía inicial, hay por delante un arduo camino de investigación y de generación de información capaz de servir de apoyo a la nueva planificación.

Shirley Corina Torres Bernal
CI. N° 13.967.517