C.I v- 15.174.910
PRESUPUESTO PUBLICO
NOCIONES GENERALES.
La planificación del desarrollo económico y social constituye una de las responsabilidades fundamentales del sector público; el sistema de planificación está constituido por diversos instrumentos, cada uno de los cuales cumple una función especifica, complementaria por los demás; y que, dentro de ellos, al Plan Anual Operativo le corresponde la concreción de los planes de largo y mediano plazo. Uno de los componentes del Plan Operativo Anual es el Presupuesto del Sector Público, a través del cual se procura la definición concreta y la materialización de los objetivos de dicho sector. La concepción moderna del presupuesto está sustentado en el carácter de integridad de la técnica financiera, ya que el presupuesto no sólo es concebido como una mera expresión financiera del plan de gobierno, sino como una expresión más amplia pues constituye un instrumento del sistema de planificación, que refleja un a política presupuestaria única.
Es importante hablar de la definición del Presupuesto Publico, antes de entrar al punto que nos interesa exponer que se refiere al presupuesto por proyecto.
El presupuesto es posiblemente el documento de mayor trascendencia para las
Administraciones Públicas. Esta importancia procede de su naturaleza plural. Por una parte es un documento jurídico que autoriza y vincula a las Administraciones para la realización de los gastos y los ingresos con los que cumplir con las funciones decididas por la sociedad, y que se pueden concretar en las tradicionalmente atribuidas al sector público (intervención en la vida económica; prestación de bienes públicos; asignación y redistribución de la riqueza). Por otra, el presupuesto constituye la técnica de gestión más potente de la que disponen las Administraciones, toda vez que proporciona una información muy valiosa para la mayor eficiencia y eficacia en el cumplimiento de esas funciones. De igual manera, constituye una garantía para los administrados, por cuanto la actividad de la Administración se dirige hacia finalidades concretas y conocidas, y está sometida a control.
Por último, el presupuesto tiene en el caso de los entes públicos, una importante significación jurídica.
Al ser el presupuesto un acto derivado del poder legislativo, adquiere forma de ley; se torna pues en un acto legislativo mediante el cual se autoriza el montante máximo de los gastos que puede realizar el ejecutivo, y las vías de financiación de los mismos, durante un periodo de tiempo determinado.
Por tanto, el presupuesto se convierte en una autorización normativa que obliga al Ejecutivo a realizar únicamente los gastos en él previstos. Ahora bien, respecto a los ingresos los mismos no tienen carácter limitativo sino que se autoriza una estimación de lo que se prevé recaudar para financiar los gastos.
En cuanto a la naturaleza jurídica de la Ley de presupuestos, la controversia acerca de si dicha ley debía considerarse ley formal (revisten forma de ley por provenir del Ejecutivo, pero no contienen verdaderas normas jurídicas) o ley material (es decir, se trata de una auténtica norma jurídica) en la actualidad ha perdido importancia, de modo que para unos es una ley ordinaria y para otros una ley ordinaria con un procedimiento legislativo específico de tramitación.
A este respecto debe señalarse que el Presupuesto tiene la consideración plena de Ley si bien con ciertas peculiaridades; más aún, disfruta de reserva absoluta de ley, por lo que en este campo no cabría el decreto-ley, ni siquiera el decreto legislativo.
Tras abordar el concepto de presupuesto, así como sus aspectos fundamentales pasaremos a continuación a examinar los principios presupuestarios.
PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS.
Con la expresión “principios presupuestarios” nos estamos refiriendo a una serie de reglas que resumen la disciplina de la institución presupuestaria y cuyo respeto asegura el cumplimiento de la finalidad básica de dicha institución: permitir el control parlamentario del proceso de asignación de los recursos públicos así como la correspondencia entre dicha asignación y su ejecución.
Las clasificaciones tradicionales de los principios que rigen los presupuestos municipales distinguen entre principios políticos, contables y económicos.
Estos principios están encaminados a conseguir el máximo control del ejecutivo. De este modo, para controlar la autorización presupuestaria del Legislativo al Ejecutivo, las normas constitucionales establecen una serie de principios que deben informar el proceso presupuestario.
La formulación y ejecución del presupuesto debe estar fundamentado en los siguientes principios:
· Programación: Se desprende de la propia naturaleza del presupuesto y sostiene que éste -el presupuesto- debe tener el contenido y la forma de la programación.
Contenido: establece que deben estar todos los elementos que permitan la definición y la adopción de los objetivos prioritarios. El grado de aplicación no está dado por ninguno de los extremos, pues no existe un presupuesto que carezca completamente de una base programática, así como tampoco existe uno en el que se hubiese conseguido la total aplicación de la técnica.
Forma: en cuanto a la forma, con él deben explicitarse todo los elementos de la programación, es decir, se deben señalar los objetivos adoptados, las acciones necesarias a efectuarse para lograr esos objetivos; los recursos humanos, materiales y servicios de terceros que demanden esas acciones así como los recursos monetarios necesarios que demanden esos recursos. Respecto de la forma mediante este principio se sostiene que deben contemplarse todos los elementos que integran el concepto de programación. Es decir, que deben expresarse claramente los objetivos concretos adoptados, el conjunto de acciones necesarias para alcanzar dichos objetivos, los recursos humanos, materiales y otros servicios que demanden dichas acciones y para cuya movilización se requieren determinados recursos monetarios, aspecto este último que determina los créditos presupuestarios necesarios.
· Equilibrio Presupuestario: este principio se refiere esencialmente al aspecto financiero del presupuesto aún cuando éste depende en último término de los objetivos que se adopten; de la técnica que se utilice en la combinación de factores para la producción de los bienes y servicios de origen estatal; de las políticas de salarios y de precios y en consecuencia, también del grado de estabilidad de la economía. La regla de oro de la hacienda clásica, el cual se basa en que deben coincidir los ingresos y los gastos públicos del presupuesto. Tiene por objeto limitar la participación pública en el mercado, pues ello ocasionaría una intromisión en la economía privada y una disminución de la riqueza y capacidad económica de los ciudadanos.
· Universalidad: dentro de este postulado se sustenta la necesidad de que aquello que constituye materia del presupuesto debe ser incorporado en él. Naturalmente que la amplitud de este principio depende del concepto que se tenga de presupuesto. Si este sólo fuera la expresión financiera del programa de gobierno, no cabría la inclusión de los elementos en términos físicos, con lo cual la programación quedaría truncada. En la concepción tradicional se consideraba que este principio podía exponerse cabalmente bajo la "prohibición" de la existencia de fondos extrapresupuestarios.
Los presupuestos deberán incluir la totalidad de los ingresos y gastos públicos sin minoraciones. En consecuencia, el Ejecutivo únicamente podrá gastar los importes contenidos en el presupuesto. Los ingresos tienen, no obstante, carácter estimativo y no vinculan al Gobierno en su cuantía. Esto significa que todos los ingresos previstos y gastos que vayan a ser reconocidos durante el ejercicio han de figurar en el presupuesto, sin que pueda existir previa compensación entre ellos. Su la finalidad es obtener una información completa y global de toda la actividad económica del municipio para, a partir de ella, controlar la actividad de los gobernantes y de la administración por parte de los ciudadanos, impidiendo simulaciones en relación al volumen del gasto público y de su eficacia.
· Exclusividad: en cierto modo este principio complementa y precisa el postulado de la universalidad, exigiendo que no se incluyan en la ley anual de presupuesto asuntos que no sean inherentes a esta materia. Ambos principios tratan de precisar los límites y preservar la claridad del presupuesto, así como de otros instrumentos jurídicos respetando el ámbito de otras ciencias o técnicas. No obstante, de que en la mayoría de los países existe legislación expresa sobre el principio de exclusividad, en los hechos no siempre se cumplen dichas disposiciones legales.
· Integralidad: en la actualidad, la característica esencial del método de presupuesto por programas, está dado por la integralidad en su concepción y en su aplicación en los hechos. El presupuesto no sería realmente programático si no cumple con las condiciones que imponen los cuatro enfoques de la integralidad. Es decir, que el presupuesto debe ser:
*Un instrumento en el que debe aparecer todos los elementos de la programación.
· Unidad: este principio se refiere a la obligatoriedad de que los presupuesto de todas las instituciones del sector público sean elaborados, aprobados, ejecutados y evaluados con plena sujeción a la política presupuestaria única definida y adoptada por la autoridad competente, de acuerdo con la ley, basándose en un solo método y expresándose uniformemente. En otras palabras, es indispensable que el presupuesto de cada entidad se ajuste al principio de unidad, en su contenido, en sus métodos y en su expresión. Es menester que sus políticas de financiamiento, funcionamiento y capitalización sean totalmente complementarias entre sí. Todos los ingresos y gastos públicos se incluirán en un solo presupuesto, prohibiendo la existencia de presupuestos extraordinarios y especiales. Es una consecuencia del principio de universalidad y tiene por objeto facilitar al Legislativo el ejercicio del control presupuestario. El "Estado de consolidación" es el documento en el cual se recogerán todos los gastos e ingresos imputables directa e indirectamente al Ente , reflejando unitariamente su actividad económica.
· Acuosidad: para el cumplimiento de esta norma es imprescindible la presencia de las siguientes condiciones básicas en las diversas etapas del proceso presupuestario:
* Profundidad, sistema y organicidad en la labor técnica, en la toma de decisiones, en la realización de acciones y en la formación y presentación del juicio sobre unas y otras, y
* Sinceridad, honestidad y precisión en la adopción de los objetivos y fijación de los correspondientes medios; en el proceso de su concreción o utilización; y en la evaluación de nivel del cumplimiento de los fines, del grado de racionalidad en la aplicación de los medios y de las causas de posibles desviaciones.
En otras palabras, este principio implica que se debe tender a la fijación de objetivos posibles de alcanzar, altamente complementarios entre sí y que tengan la más alta prioridad.
· Peridiciosidad: este principio tiene su fundamento, por un lado, en la característica dinámica de la acción estatal y de la realidad global del país, y, por otra parte, en la misma naturaleza del presupuesto. A través de este principio se procura la armonización de dos posiciones extremas, adoptando un período presupuestario que no sea tan amplio que imposibilite la previsión con cierto grado de minuciosidad, ni tan breve que impida la realización de las correspondientes tareas.
La solución adoptada, en la mayoría de los países es la de considerar al período presupuestario de duración anual. La autorización del presupuesto, ha de tener una vigencia determinada, el denominado ejercicio presupuestario, que en la mayoría de los países coincide con el año natural y transcurrido el cual perderá su valor, salvo que se prorroguen. Como excepción a este principio y por la naturaleza de determinados créditos se prevé la plurianualidad para alguna clase de gastos (ejemplo: las inversiones), o el pago de obligaciones de ejercicios anteriores con cargo al presupuesto corriente.
· Flexibilidad: a través de este principio se sustenta que el presupuesto no adolezca de rigideces que le impidan constituirse en un eficaz instrumento de: Administración, Gobierno y Planificación.
Para lograr la flexibilidad en la ejecución del presupuesto, es necesario remover los factores que obstaculizan una fluida realización de esta etapa presupuestaria, dotando a los niveles administrativos, del poder suficiente para modificar los medios en provecho de los fines prioritarios del Estado.
Según este principio es necesario sino eliminar, por lo menos restringir al máximo los llamados "Recursos Afectados" es decir, las asignaciones con destino específico prefijado.
En resumen, la flexibilidad tiende al cumplimiento esencial del presupuesto, aunque para ello deban modificarse sus detalles.
· Continuidad: se podría pensar que al sostener la vigencia del principio de periocidad se estuviera preconizando verdaderos cortes en el tiempo, de tal suerte que cada presupuesto no tiene relación con los que le antecedieron, ni con los venideros. De ahí que es necesario conjugar la anualidad con la continuidad, por supuesto que con plenos caracteres dinámicos.
Esta norma postula que todas la etapas década ejercicio presupuestario deben apoyarse en los resultados de ejercicios anteriores y tomar, en cuenta las expectativas de ejercicios futuros.
· Claridad: este principio tiene importancia para la eficiencia del presupuesto como instrumento de gobierno, administración y ejecución de los planes de desarrollo socio-económicos. Es esencialmente de carácter formal; si los documentos presupuestarios se expresan de manera ordenada y clara, todas las etapas del proceso pueden ser llevadas a cabo con mayor eficacia.
· Especialidad: El Ejecutivo al aprobar los presupuestos elige una serie de alternativas y los recursos precisos para financiarlas. Incluye las denominadas especialidades presupuestarias con una triple acepción: para un determinado destino (cualitativa); por un determinado importe (cuantitativa) y para un período de tiempo determinado (temporal).
Especialidad cuantitativa. Este principio supone que no puede gastarse mayor cantidad de fondos para una finalidad que aquella que haya sido aprobada.
Especialidad cualitativa. De acuerdo con este principio, los créditos para gastos se destinarán exclusivamente a la finalidad específica para la cual hayan sido autorizados en el Presupuesto o por sus modificaciones (transferencias de créditos...) debidamente aprobadas.
Especialidad temporal. Lleva consigo que los créditos presupuestarios aprobados han de ser ejecutados a lo largo del ejercicio presupuestario, el cual determina su vigencia.
· Publicidad: Los ciudadanos deben tener conocimiento sobre el destino de los recursos que se financian con los tributos que pagan. La publicidad no sólo debe producirse durante el debate de aprobación y con la publicación de la presupuesto aprobado, sino también a lo largo de su gestión. El principio de publicidad del presupuesto se presenta como una garantía del administrado en cuanto exige que las diversas fases del ciclo presupuestario sean públicas, de forma que el ciudadano pueda informarse sobre las decisiones y conductas de sus representantes acerca de la actividad económica. Mediante la publicidad del Presupuesto se permite que los interesados tengan conocimiento de los gastos que se van a acometer en un ejercicio presupuestario y de los recursos disponibles para los mismos.
PRESUPUESTO POR PROGRAMAS.
Los presupuestos son indispensables para la planeación, ya que por medio de ellos se proporciona en forma cuantificada, los elementos que la empresa necesita para el cumplimiento de sus objetivos y determinar de mejor forma la utilización de recursos, así como controlar las actividades.
El trabajo está enfocado al presupuesto por programas y actividades, y se puede definir en pocas palabras como los medios que se van a utilizar para el cumplimiento de dichas funciones.
Un presupuesto por programas debe de contener: Los objetivos, las actividades a desempeñar, así como establecer la cantidad de dinero que se tiene que ocupar para una función específica.
El presupuesto por programas es una herramienta que se utiliza en el sector público, ya que le permite al gobierno, llevar a cabo una planeación, organización, coordinación, dirección y control y es también un instrumento que sirve para tomar decisiones. Cabe recalcar que este también puede ser utilizado por el sector privado.
Al llevar a cabo un presupuesto por programas, se tiene un mejor control y evaluación de cada una de sus partes, y nos permite tener una eficiente racionalización del gasto público.
Este trabajo se enfoca al tema de presupuestos por programas y actividades, la cual abarca desde su origen las ventajas y desventajas de hacer un presupuesto en cualquier entidad.
El Presupuesto por Programas: aparece para dar respuesta a las contradicciones implícitas en el Presupuesto Tradicional y en especial para que el Estado y las instituciones que lo integran dispongan de un instrumento programático que vincule la producción de los bienes y servicios a alcanzar con los objetivos y metas previstas en los planes de desarrollo.
El presupuesto por programas persigue tres objetivos:
- Hacer las cosas mejor.
- Con mayor rapidez.
- Con menor coste.
Ésta presenta el gasto público desagregado en función de los sectores económicos y sociales, donde el mismo tiene su efecto. Persigue facilitar la coordinación entre los planes de desarrollo y el presupuesto gubernamental.
Constituye un proceso integrado de gestión, en el que se analiza la actividad
administrativa en su totalidad, asignándose los recursos entre programas alternativos.
Se caracteriza en que se integra la presupuestación, la programación y la planificación económica, configurándose el presupuesto como la secuencia anual del plan concretado en programas.
El presupuesto por programas se centra en la planificación estratégica del presupuesto, y su propósito final consiste en contribuir a la racionalización de las elecciones del sector público mediante la utilización de técnicas de análisis económico. Es más complejo, ya que no sólo exige una cuidadosa identificación de los objetivos perseguidos, sino además la elaboración de las diferentes alternativas existentes para alcanzarlos y una cuantificación económica de cada una de ellas.
Asimismo, se unen los procesos de elección política y presupuestación, configurando el presupuesto como un instrumento para planificar la política y mejorar la asignación de los recursos. El Presupuesto por programas se desliga de la concepción tradicional del concepto presupuestario. Podemos afirmar que la adopción de este tipo de presupuestación supone la aceptación de unos elementos fundamentales, como los que se indican seguidamente:
a) Los objetivos de gasto. Cada programa es la ordenación de medios de que
disponen los centros gestores en orden a la consecución de sus objetivos.
b) Los programas. Son combinaciones de medios identificables orientados al logro de un determinado objetivo a alcanzar por un centro de gestión.
c) Los indicadores. Son elementos referidos a los objetivos de los programas
presupuestarios que proporcionan informaciones cuantificables. Poseen carácter descriptivo y valorativo.
d) Seguimiento, control y evaluación de los resultados de la gestión. En un sistema de Presupuesto por programas es imprescindible el establecimiento de algún tipo de control referido a la ejecución de los programas y sus resultados finales.
El Presupuesto por programas debe convertirse en un instrumento para la mejora de las fases del ciclo presupuestario:
* En la elaboración, mediante la preparación por el responsable de cada programa de soluciones alternativas en programas plurianuales para cada campo de actividad.
* En la aprobación, presentando la actividad del Estado al Ejecutivo y a los ciudadanos, de modo que puedan conocerse los metas u objetivos a alcanzar y los medios asignados para su consecución.
* En la ejecución, responsabilizando a los gestores de la consecución de los objetivos programados, medibles a través del establecimiento de indicadores de resultados.
* En el control, evaluando su nivel de eficacia y de eficiencia y efectuando las oportunas correcciones de las desviaciones observadas.
El proceso presupuestario por programas se desarrolla siguiendo su ciclo, a través de las siguientes fases sucesivas e integradas. Las tres primeras previas a su ejecución y la última simultánea o posterior:
1ª. Planificación.
2ª. Programación.
3ª. Presupuestación.
4ª. Ejecución.
5ª. Control.
La planificación persigue la búsqueda de un futuro deseado y con tal fin, previo análisis de las alternativas posibles, establece los medios precisos para conseguirlo. El proceso planificador debe ser integral incluyendo a toda la organización, aunque puede desarrollarse en un ámbito temporal o material diferente.
Los resultados alcanzados y la información obtenida, deben servir para mejorar los futuros planes y rectificar en su caso los objetivos, estrategias o acciones.
La programación que es la principal fase, tiene por objeto el establecimiento de los programas de gasto a ejecutar. Determinados los programas.
se asignan los recursos presupuestarios precisos para financiar durante el correspondiente ejercicio presupuestario los medios personales, materiales y financieros necesarios para alcanzar los objetivos programados en dicho período.
Las tres primeras fases, se distinguen por su duración: a largo plazo; a medio plazo y anual. Asimismo, se diferencian por el grado de concreción y duración de sus objetivos: generales o políticos; sectoriales y específicos.
Durante su vigencia se procede a gestionar el presupuesto (ejecución) aprobado, con el fin de alcanzar a través de los medios asignados las metas u objetivos previstos.
El ciclo se cierra con el control y evaluación de las metas u objetivos alcanzados, el cual conforme se ha señalado, sirve para la retroalimentación del sistema, ayudando en base a lo conseguido y sus circunstancias de ejecución a asignar los recursos en los ejercicios futuros.
Por último nos referiremos a la evaluación de los programas; por su naturaleza, ya expuesta anteriormente, el presupuesto por programas es una técnica destinada a asignar los recursos entre fines competitivos por lo que la evaluación se erige como elemento clave e imprescindible.
En conclusión, se puede señalar que el presupuesto por programas, es un nuevo concepto de aplicación de la técnica presupuestal y aunque los resultados obtenidos con su implantación, son más objetivos en los organismos gubernamentales, empresas descentralizadas, entidades estatales, etc. no deja de estar dentro de las entidades privadas.
Por lo que su uso no está limitado, ya que se puede adoptar a cualquier tipo de negocio.
Un presupuesto que utiliza el gobierno se maneja de la siguiente manera: primero plantean cuales son las necesidades o gastos que va a haber en un periodo o tiempo determinado y después investigan como pueden solventar sus gastos y de hecho un presupuesto es eso, ahora, solamente que mediante números o cifras se va a guiar al dirigente de un ente, entendiéndose como ente en este caso a una empresa ya sea pública o privada.
